“社会抚养费”的收费恐怖主义

杨支柱

 

投资者报2012年4月30日《200亿元社会抚养费流向不明》一文这两天在网上疯转。网络转载的时候多在标题上提到“200亿”或“超200亿”是每年的量，而非几十年的总量。

我并不认为“200亿”和“流向不明”足以反映“社会抚养费”问题的严重性。说实话，我对编辑、转载者、评论者如此强调“200亿”和“流向不明”感到有些悲哀。不该存在的强制收费，就算没这么大的量，就算去向透明，就算用来做好事，也同样应该取缔。打个比方说，抢劫不会因为抢来的钱较少、抢来的钱去向清楚或抢来的钱用于慈善事业，就改变了抢劫的性质。何况正如我在采访中说过的，根本就搞不清全国计生系统到底收了多少“社会抚养费”。这不仅仅是因为“社会抚养费”的征收存在巨大的行政自由裁量权。我们拿不准每年到底有多少“超生”孩子，这并不是通过实际生育数减去政策生育数就能算出来的，因为有大量的人不婚、不育节省了生育指标。我们也不知道到底有多少人宁肯当一辈子“黑人”也要逃避“社会抚养费”。我们更不知道按地方法规应缴纳“社会抚养费”的钱有多少进了执法者个人的口袋。即使搞清了，也没有多大意义，因为“社会抚养费”对“超生家庭”和社会造成的损害要远远大于政府和政府官员个人的所得（笔者将另文论述）。

应该说这篇报道是迄今为止关于“社会抚养费”的报道中写得比较好的一篇——如果不是最好的话。尽管报道在标题上突出了“社会抚养费”的收费总量及其用途不明，但文章更多的篇幅在讨论“社会抚养费”本身的立法合理性和执法弹性。这在标题上也有体现。第一个小标题“名不正言不顺的社会抚养费”揭示了“社会抚养费”问题上行政法规和地方性法规将法律规定的收费篡改为实质上的罚款所导致的规范冲突，最后一个标题“人口负担论站不住脚”更是釜底抽薪彻底否定了“社会抚养费”征收的立法合理性。第二个小标题“自由裁量权过大，年收或超200亿”中的前半部分其实也是在质疑国务院“社会抚养费征收管理办法”的合理性。从标题看，报道的立法分析部分占了八分之五，执法分析部分只占了八分之三。报道的尺度也是前所未有的：譬如我说“计划生育是谋小康家庭的财，害贫寒家庭的命”，被原文照登；譬如我说“中央吃外汇，省市吃土地，县乡吃肚皮”，只砍掉了前面五个字。

作为最重要的受访者，我对于报道能够反映我被下岗停薪之后又被执行了24万多元“社会抚养费”的事实，并且能够广为传播，也颇感欣慰。

“4月23日晚,《投资者报》记者在中国青年政治学院校园见到因生二胎被该校解聘的法律系副教授杨支柱，他因2009年12月21日生下第二个女儿，被海淀区计生委按照2009年北京市城镇居民人均可支配收入26738元的9倍征收社会抚养费，共24万余元。他曾向海淀区法院提起行政诉讼并不服海淀法院的判决提起上诉，两级法院均认定海淀区计生委征收决定合法。近日，海淀法院在冻结银行账号两个月之后，已采取强制措施划走了卡内的相应额度的钱款。”（报道中把“起诉”和“上诉”说成“两次起诉”、把“冻结”说成“扣押”，是错误的，在这段引文中我做了修正。报道的另一处错误是“北京都是这样，在其他地方处罚随意性就更大了”，“北京”应为“浙江”，记者似乎把我评论温州鹿城区计生局的“砧板上的肉”案和北京冯亚杰案时说的话搞混了。） 

许多人认为既剥夺工作又征收巨额“社会抚养费”对于一个工薪阶层的人而言，简直就是存心不让人活。我也基于这样一种涉黑心理先后搞了两个行为艺术——“卖身交罚款”和“杨支柱要饭”。不过说实话，我的遭遇还远远不足以反映“社会抚养费”征收的残酷性。有时候我真的觉得我以自己的经历来批判“社会抚养费”虽然也能反映它的荒谬，但另一方面也可能客观上涂脂抹粉美化了它。

“社会抚养费”这个东西，在全国人大制定《中华人民共和国人口和计划生育法》的时候定性为补偿，本应像水、电、网费那样用多少收多少；但到国务院旋即制定的《社会抚养费征收管理办法》时却摇身一变成了惩罚，而且是空前绝后的严厉惩罚——理论上它可以让任何一个所谓“超生”者，无论他是穷如山区农民还是富如郭台铭、盖茨，立即倾家荡产并负债累累。

有人说，姚明敢在上海“超生”一个孩子要征收10亿元社会抚养费。这是错的。姚明夫妇都是独生子女，可以申请生第二个孩子。但假如姚明2010年生第三个孩子，以姚明2009年3.6亿元人民币的年收入（福布斯排行榜），在上海生要交21.6亿元社会抚养费（6倍），在北京则最高可征收72亿元社会抚养费（6－20倍）。考虑到姚明影响特别大，在计生委的眼里姚明生第三胎肯定构成“影响恶劣”，依据北京市社会抚养费管理办法可以再次加倍征收，这样就可以收到144亿元。甚至用不着姚明夫人在北京生育第三胎，只要生了第三胎没缴纳“社会抚养费”被北京某个区县的计生委发现就可以这么征收。当然事实上收不到，因为真正有钱的人都吓得到海外生孩子去了。

出现这样夸张的“收费”局面，根源在于国务院《社会抚养费征收管理办法》­——它在第三条第二款的规定，“社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。”这一规定不但包含了当地人均收入和当事人实际收入两个不同的基准，而且完全没有幅度限制，似乎从征收一倍到征收一万倍都是可以的。迄今为止收费自由裁量权最大的就是北京市《社会抚养费征收管理办法》，它实际上规定第二胎可收3－20倍，第三胎可收6－40倍。国务院《社会抚养费征收管理办法》第五条还规定生育行为发生地、户籍地、居住地、发现地都可征收社会抚养费，这使得“超生”者无处可逃；因为任何一个“超生”者工作、生活、旅游、探亲的地方发现“超生”并且未缴纳“社会抚养费”的，都可以按照当地上年的城镇或农村年人均收入标准若干倍征收“社会抚养费”。当这些地点属于不同的省、直辖市、自治区就会适用不同的标准，甚至属于同一个省、直辖市和自治区的不同县、区、县级市时也存在不同的收费标准——因为不同县、区、县级市的年人均收入是不同的。

国务院《社会抚养费征收管理办法》第五条确立的“费网恢恢疏而不漏”原则很快被“超生”者所利用，他们纷纷自动选择到人均收入很低的农村地区去缴纳“社会抚养费”。而由于“社会抚养费”大部分“取之于超生，用之于计生”，这些落后地区的计生委也非常乐意享受这些天上掉下来的烤鸭。于是户籍地和现居住地的计生委不干了，最初他们第二次征收“社会抚养费”前还贿赂第一次征收“社会抚养费”的外地计生委，让他们先撤销其征收决定并退费，以避免重复收费之嫌。后来干脆就把禁止重复收费、禁止重复罚款的原则撇在一边，直接按本地标准从重收取的同时扣除已经在外地缴纳的差额。

“社会抚养费”的收费恐怖主义不但体现在几乎无边无际的行政自由裁量权和“费网恢恢疏而不漏”上，而且出现在“社会抚养费”的征缴手段上。所谓“社会抚养费”的征缴手段，就是不择手段。《中华人民共和国人口和计划生育法》将无证生育第二胎或第二胎以上规定为需要缴纳“社会抚养费”的合法行为，并没有杜绝强制堕胎、牵牛扒房、非法拘禁、株连等践踏人权的计生行政暴行，只是把这些暴行由直接控制人口的手段变成了杀鸡儆猴强征“社会抚养费”的手段。此外，北京、上海、深圳等地都公然违反《中华人民共和国国籍法》和《中华人民共和国户口登记条例》，不给无证生育而且未缴纳“社会抚养费”的孩子上户口，使得这些孩子的人权如同宠物狗一样完全不受保护。《湖南省人口和计划生育条例》还规定了一种“终止妊娠保证金”，怀孕就要交钱，堕胎才还给你。后来湖南省计生委又做出解释，无证生育没收的“终止妊娠保证金”不能抵做“社会抚养费”，要重复缴纳。

或许国务院和省、直辖市和自治区法规明示或默示实行“社会抚养费”收费恐怖主义的目的是吓住“超生”者，让他们主动去缴纳，以节省征收成本并提高征缴率。但是如此不受限制的计生行政权力导致“超生者”彻底沦为“砧板上的肉”，各地“社会抚养费”在公开征收时普遍倾向于按最高额顶格征收，远远超出“超生”者的承受能力。结果是征缴率反而下降，不上户口的“黑人”增加，山区性别偏好严重的地方卖掉“超生”女儿的增加，孩子要上学不得不缴纳“社会抚养费”时贿赂计生官员的增加。

 

2012年5月3日 搜狐博客特约文章